省直管县的三步走

柔情似水

全国人大代表周晓光提出“省直管县”，但保留市一级政府 　　本报讯（记者申剑丽蒋彦鑫）撤销地级市，分三步实现“省管县”战略。昨天，在本次政协会议上，全国政协委员、民族画院常务理事赵秀云提交提案建议。全国政协委员、贵州省民政厅副厅长杨春兴也提交提案，建议国家尽快解禁县改市，县改市辖区、乡改镇。全国人大代表周晓光则提出，加速试行省直管县的进程，改革后省管的各市县，除直辖市外，可按地域面积、人口、经济规模等几个硬指标，制定政府机构人员的编制以及权限标准。 　　省直管县三步走 　　赵秀云介绍，据测算，一个中等地级市每年财政支出在5亿元左右，全国260个地级市、区算下来，就得1300亿。而且，由于市县在市场经济背景下，竞争多于合作。地级市的主要精力放在市区附近，并没有很好地带动县域经济。 　　赵秀云提出”省管县”的三步走战略，首先赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权，在财政和审批体制上形成“兄弟”关系；第二步在条件成熟的地方二者脱钩，直接由省直管县；第三步在一些经济发达和地位重要的中心城市，实现中央直辖，用增加直辖市的办法，划小省的管理范围。昨天，全国政协委员、贵州省民政厅副厅长杨春兴也提交提案，建议国家尽快解禁县改市，县改市辖区、乡改镇。 重划地方政府权限 　　全国人大代表周晓光也指出，现行的政府层次多，政令难以畅达，也抑制了各层级政府的能动性的发挥，影响了资源优化配置。而减少行政层次乃是治本之策，加速试行“省直管县”应该尽快提到议事日程上来。 　　但是，与赵秀云不同的是，周晓光建议：由省直管县（市）后，不要撤并市一级的级别，以保持这一级行政的稳定。同时，省管的各市县，除直辖市外，可按地域面积、人口、经济规模等几个指标，分为大城市、中等市、县和县（市），并制定政府机构的编制和权限标准，以利实行。此外，对于一些多余的行政人员，可向人民团体、行业协会等社会中介服务机构和企事业单位分流，也可在一省范围内余缺互补。 　　■访谈动机 　　“十一五”规划纲要草案提出，“要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省直接对县的管理体制”。 　　这无疑会重新凝聚起人们对财政“省管县”从理论探讨到实践操作的兴趣。 　　当初“市管县”的初衷，是发挥中心城市的经济优势，对附近落后县乡产生辐射效应。但是一种“市刮县”的说法，向人们传递更多的是：“市”在行政权截留、以县养市、束缚基层经济管理空间等方面的种种弊端。 　　“省管县”改革同样衍生出不少值得思考的问题：至少，这项改革天然地适合浙江这种省域面积不大，县域经济发达的地方，而新疆、西藏这种面积大，通讯交通欠发达，而且基层经济落后的地方，省直管县的难度就会很大。此外，省管县是政策框架，它在多大程度上能刺激县域经济自身的造血功能？凡此种种，都期待解答。 　　“省管县障碍在市级不放权” 　　人大代表、省市县官员、行政管理专家接受本报采访谈省管县改革 　　“省管县”消解“政权截留” 　　●“县城要发展，就必须有一定的自主权，更要有经济管理权，不然就没有积极性了。” 　　新京报：目前全国已有省份试行财政“省管县”，你如何看待“省管县”改革？ 　　李钟熙：“省管县”是很好的制度，我当了9年县长，经历了“省管县”的变化过程，完全有资格这么说。长白县是从去年转为“省管县”的，最深切的感受就是行政成本降低了，办事效率高了。 　　目前，在整个经济发展格局中，“县经济”处于劣势，“省管县”可以调动县城的主动性、积极性。绝大多数县城都在城乡接合部，“向上”影响城市，向下影响乡村，所以，“县经济”发展起来了，不论对城市，还是农村，都是有利的。但是，县城要发展，就必须有一定的自主权，更要有经济管理权，不然就没有积极性了。 　　汪玉凯：我是赞成这项改革的。早在1982年，我们当时的改革是实行“市管县”。过去一个中心城市有两个政权，比如苏州市，既有苏州市管几个区，还有一个苏州行署，它是江苏省政府的派出机构，管苏州市周围几个县。后来为了发挥中心城市的作用，来带动区域经济发展，把地区行署撤销，让中心城市把周围的县管起来，实行市管县。 　　现在除少数民族地方还保留有自治州和地区行署外，绝大地方都没有了。 　　“市管县”有它有益的一面，但是也暴露出很多问题。 　　一个就是省不能直接管县，中间有市，而市不像过去的地区行署，因为地区行署是省的派出机构，不是一级政权，现在的市都有人大，是一级政权，这样市就把整个县管起来了。省的各种政令只能下到市，通过市再到县，县再到乡镇。多增加了市一级政权，市为了维护自己的利益，一些市就把大量的政权截留了，包括经济上等各个方面的，很多资源就到不了下面了。 　　刘永忠：目前在财政上“省管县”还只是搞了几个试点。但这个只是经济上的，与行政体制上的改革是两码事。 　　新京报：县的经济管理权受到限制，市级政府把更多的财政资金投入到主要城市的建设中，也就是俗称的“市压县”、“市刮县”，你认同这种说法对吗？ 　　李钟熙：这种说法不确切，没有解释清楚县城跟城市的关系。有“市压县”、“市刮县”这种说法，大概是因为过去的“剪刀差”，就是“牺牲”农业发展工业。现在没有牺牲农业发展工业这个问题。 　　但是，由于一些农民工进城后，无法与城里人享受相同的国民待遇，比如医疗、养老。而且即使不进城，农民的待遇也不能跟城市相比，城市的最低生活保障是每月几百元钱，这是一些地区农民的全年最低生活保障费。因此，一些农民现在还认为“市压县”、“市刮县”。 　　新京报：既然东部省份推行“省管县”，激活了县城的增长潜力，陕西今年是否会采取这个模式？ 　　陈德铭：目前还没有这个打算。不过，陕西今年会推行一些改革放权试点。这些“试点县城”将在经济发展的决策上、程序上，有更多的机动能力。但是，这些试点必须具备一定的实力，拥有一定的“收入水平”，比如有的县城年收入仅几百万，很多事情都依靠省市的转移支付，这样的经济基础不可能推行“省管县”，更不可能成为放权试点。 　　省情不同改革难度不一 　　●“有的省面积很大，省管那么多县，恐怕很有难度；过去管理体系有惯性。” 　　新京报：当前推行省管县，最主要的障碍在哪里？ 　　刘永忠：如果在中国要实行这种中央到省再到县的三级行政体制，相对很难。因为中国土地很大，各个省面积也很大。一个省要管那么多的县，恐怕很有难度。但主要还是看这个省的经济实力，你自己带动的话，你要看你的马力有多大，能不能拉动全省几十个上百个县。但在经济发达地址，像我们江苏是应该没有问题的。 汪玉凯：要发挥县的作用，必须调整县、市、省三者之间的纵向关系。我觉得主要障碍还是在地级市，它肯定是不愿意放弃对县的管理权的。此外，这个改革措施，肯定比较适合在一些经济比较发达、区域比较小的地方实施，像新疆、西藏的行政区域面积非常大，省直接管肯定存在困难，而江苏、浙江实行就容易很多。因此，这种做法绝对不能“一刀切”地推行，要根据各地的实际情况采取不同的措施。 　　陈德铭：与其他省份相比，陕西工业化水平低，起步晚，农村贫穷面大。目前还有近600万贫困人口。陕西的自然条件和基础跟苏州没有可比性。陕西应该选择符合地域特点的发展模式，利用好自身的资源优势和人才优势，文化资源。 　　李钟熙：障碍主要是过去管理体系的惯性，而且市级、县级管理权限划分有盲区。比如同一个会，有时候会开两次，市里一次，省里一次。 　　行政省管县是大势所趋 　　●“光财政不管，行政管，很多矛盾还是很难调和” 　　新京报：目前试行的是财政“省管县”，你认为有无可能最终实现行政“省管县”？ 　　汪玉凯：现在全国有4百多个地级市，2千多个县，加上县级市大概有2700多个县。县的经济发展不起来整个国家经济都会受到很大影响。我认为，从财政上的省管县发展为行政上的省管县，是改革发展的必然方向。否则光财政不管，行政管，很多矛盾还是很难调和。 　　刘永忠：对于行政“省管县”现在我们还没有具体成熟的想法，而且也没有搞过试点，所以还不好讲。 　　李钟熙：财政“省管县”首先是缩减了行政环节，节约了成本；（县）有了固定资产投资等财政项目的自主权。从2003年开始，长白县开始办一个投资额2000多万的人参加工项目，两年进展不大。去年转为“省管县”，一年之内，厂房、设备都办完了。 　　我认为，从财政“省管县”到行政“省管县”，这是大势所趋。“市管县”的意图应该是城市带动县城发展，但是，有的城市没有这个带动能力。如果中心城市经济很发达，比如那些沿海城市，这个问题不明显。但是，如果中心城市欠发达、很落后，这个问题就很突出。整理县资源，“支援”市资源，这个思路不现实。县城是联系城市和农村的中间环节，应该注重县城经济发展，带动城市和乡村。 　　新京报：那么，从财政“省管县”到行政“省管县”，还需要哪些配套措施。 　　汪玉凯：我觉得光靠“省管县”这项改革，只是权宜之计，不是长久的。还要有配套的制度改革，就是将来把省的建制划小，管辖的区域划小，因为省太大的话，直接管县是有问题的。省的区域划小，人口划小，像海南那样，就容易更好的实现有效的管理。我们也可以多设一些省，现在民政部门一直在做这方面的调研，这是一个非常大的改革举措，是需要人大立法改革的，是单纯政府解决不了的，我的看法是现在的改革可以为下一步更大规模的改革创造条件。